Víctor López Román
Este artículo tiene como objetivo valorar el papel de los servicios públicos en el tratado constitucional de la UE. Para ello, trazaremos, primero, la trayectoria que éstos han seguido a lo largo de los casi cincuenta años de proceso de "construcción europea".
Desde el inicio, los tratados fundadores que crean la Comunidad Económica Europea han dejado de lado los servicios públicos. En el Tratado de Roma de 1957 el término servicio público aparece una sola vez en un artículo referido al transporte. Se habla ya de "SIEG": Servicios Económicos de Interés General, (en aquel momento, los SIEG podrían compararse con los servicios públicos cuya utilización daría lugar a una contraprestación económica por parte del usuario). Estos servicios son reconocidos como actividades que pueden ser objeto, en los estados miembros, de un tratamiento especial porque tienen un carácter de misión encomendada. Se especifica, sin embargo, que este tratamiento especial no puede entrar en conflicto con el conjunto de las normas del tratado y especialmente con el respeto a la libre competencia. Esta es también la condición que se aplica a la existencia de un sector público que los estados miembros pueden impulsar.
Hay que decir que, desde este Tratado de Roma y hasta 1987, fecha en que se firma el Acta Única, los SIEG y, en general, los servicios públicos no estuvieron prácticamente presentes en la agenda comunitaria. Hay que esperar, para ello, a que el objetivo de la creación de un gran mercado interior aparezca expresado en el Acta Única; se inicia entonces la desreglamentación de los servicios públicos, que es rebautizada como liberalización. En esos años, en los que las políticas de Reagan y Thatcher se imponen, y tras la caída del muro de Berlín, se produce una ofensiva contra todas aquellas medidas que, en materia de servicios públicos, pudieran aparecer como obstáculos al buen funcionamiento del mercado. Se comienza a introducir la competencia en los servicios públicos, dando lugar a procesos de intensidad y ritmo variable. Los transportes aéreos y las telecomunicaciones son los primeros sectores que recorren este camino de desreglamentación-privatización.
Frente a esta oleada, se producen algunas resistencias y esta presión sobre los gobiernos lleva a que se introduzcan algunos artículos en los Tratados de Amsterdan y Niza, en los que se considera a los SIEG como un valor común para los países de la Unión y como un elemento de cohesión social y territorial de los países que la integran.
De nada valen, sin embargo, estas consideraciones en los textos del tratado. En la cumbre de Lisboa, dentro del objetivo marco de conseguir "la economía más competitiva del mundo basada en la sociedad de la información", se establece para este fin, entre otras cosas, "la supresión de todos los obstáculos que impiden esta sociedad competitiva" y se señala de nuevo el estatus de los servicios públicos como el obstáculo principal. Se produce una actividad redoblada de directivas que liberalizan-privatizan sectores como el gas, la electricidad, el trasporte (por ejemplo, el caso de RENFE) o los servicios postales. Se lanza una propuesta de directiva –la directiva Bolkestein–, que está ahora tramitándose. Esta directiva y el Acuerdo General de Comercio de Servicios de la Organización Mundial de Comercio, en cuya negociación la UE adopta una posición muy agresiva, suponen el desmantelamiento total de todos los servicios públicos y su progresiva privatización, excepto, claro está, la de aquellos sectores o tramos no rentables, pero indispensables... para el funcionamiento del mercado.
Ya desde el tratado de Roma, corresponde a la Comisión las funciones de vigilar y advertir a los estados miembros de los incumplimientos en que puedan incurrir al adoptar políticas que favorezcan sus servicios públicos, si éstas son consideradas como distorsionadoras del funcionamiento del mercado. A la Comisión le corresponde la propuesta de directivas en este sentido y es ella, prioritariamente, la que ha estado y está a la cabeza de las políticas de desmantelamiento de los servicios públicos. Pero hay tener en cuenta que las directivas y medidas liberalizadoras se aprueban por el Consejo, en el que están los representantes ministeriales de los diversos gobiernos. Por ello, aunque se produzcan en ocasiones algunas fricciones, lo cierto es que la responsabilidad de estas políticas antisociales corresponde también de manera clara a los gobiernos de los estados miembros, los cuales, a menudo, no han esperado a la aprobación de las directivas europeas para mostrar su vocación privatizadora.
En esta línea, el tratado constitucional que se nos presenta en el referéndum no vinculante del 20 de febrero constituye una herramienta para blindar y asegurar el avance de estas políticas. En efecto:
- En el tratado constitucional sigue sin hablarse de servicios públicos y se mantiene la denominación de Servicios Económicos de Interés General (SIEG). Ha habido presiones para que se reconocieran de manera especifica los servicios públicos o Servicios de Interés General (SIG), en lenguaje "europeo", pero han sido rechazadas. No se quiere hacer una definición ni una delimitación de los SIG porque esto podría conllevar la posibilidad de su tratamiento diferenciado, fuera de las reglas de la competencia y del mercado. Al contrario, la dinámica es la de incluir todos los servicios en dicha lógica.
- El artículo III-122 reconoce el papel de los SIEG en la promoción de la cohesión social y territorial pero en lugar de ser definidos, según se hacía en el tratado de Amsterdam, como "un valor común de la Unión", son tratados tan solo como algo "a los que todos conceden valor en la Unión" y, además, se añade que "deben funcionar conforme a principios y en condiciones, económicas y financieras en particular, que le permitan cumplir su contenido. Estos principios y condiciones serán establecidas mediante ley europea dentro del respeto a esta constitución...". Una vez más, se estipula su sometimiento a los principios del mercado. En cuanto a la ley marco, ya prometida en la cumbre de Barcelona, ha sido sustituida por un libro verde sobre los SIEG y otro blanco sobre los SIG. Cuando el proceso de liberalización- privatización esté concluido, es posible que esta ley venga a certificar dicho proceso.
- En la parte II, la carta de los derechos fundamentales, "la Unión reconoce y respeta el acceso a los Servicios económicos de Interés General según las disposiciones y prácticas nacionales, de conformidad con la Constitución..." (art.II96). Esto mismo se dice con respecto a la seguridad social y la ayuda social (art.II-94). Es decir que no se impulsa, ni promueve, ni asegura el acceso a los Servicios económicos de interés general; éstos quedan, por tanto, a merced de las disposiciones y prácticas nacionales, que, tal y como el texto recuerda, deben conformarse a la Constitución.
- Por el contrario, en el terreno de las normas sobre competencia (sección 5ª de la parte III), la Constitución no deja nada en manos de las prácticas nacionales; esta sección se compone de una serie de artículos que "constitucionalizan" el desmantelamiento de los servicios públicos. Así, se prohíbe a los estados miembros que "concedan derechos especiales a las empresas públicas que sean contrarios a la constitución", se señala que "las empresas encargadas de la gestión de los SIEG estarán sujetas a las disposiciones de la Constitución, en particular a las normas sobre competencia...", se dice que "serán incompatibles con el mercado interior las ayudas otorgadas por los estados miembros que alteran el comercio entre estados falseen o amenacen falsear la competencia", etc. Eso sí, se establece la posibilidad de algunas salvedades marginales. Especialmente, el artículo III-166 y los que van del III-161 al III- 169 recogen estas disposiciones.
Hay quien llama a votar si a esta "Constitución" argumentando que establece una base jurídica para los Servicios Públicos. Sin embargo sabemos que el principio fundador de los servicios públicos es la igualdad de todas y todos en el ejercicio de un cierto número de derechos fundamentales; para asegurar el ejercicio efectivo de estos derechos, hay que disponer de instrumentos (como los servicios públicos) que cumplan adecuadamente con su misión, para lo cual no pueden estar sometidos a restricciones determinadas por criterios de rentabilidad mercantil. Sólo los poderes públicos, democráticos, con la participación de la ciudadanía pueden pretender representar el interés general y asumir el deber de dar satisfacción a los derechos reconocidos; el mercado, exclusivamente impulsado por la obtención de rentabilidad y beneficio, es incapaz de hacerlo.
Nos encontramos ante una disyuntiva, en la que hay dos opciones: la primera, el mantenimiento de unos servicios públicos, cuyo coste es asumido por la colectividad con el fin de permitir el acceso de todos y todas a los mismos y, la segunda, la construcción de un mercado europeo abierto que pretende someter los servicios públicos a la libre competencia. Esta última es por la que han optado las políticas pasadas de la UE, las previstas para el futuro (AGCS, Bolkestein) y este tratado constitucional.
